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“小快灵”式立法: 蚌埠优化地方立法的新形式

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2021-07-09 09:15     来源: 澳门金沙官网
        

□任 兰

【阅读提示】

2021年5月28日,安徽省人民代表大会常务委员会批准了《蚌埠市大遗址保护条例》,2021年9月1日,这部法规将正式施行。这是蚌埠市自行使地方立法权以来,制定的第12部地方性法规。与以往立法形式不同,这部法规采用了“小快灵”式的简单立法体例,即以解决问题为目标,选取小切口,针对具体问题设计精准规范。这是与传统立法截然不同的一种技术策略,是蚌埠立法机关贯彻习近平法治思想,应对新发展阶段的法治要求,主动破解立法难题,积极开展立法创新的改革成果。这种立法形式的变化,有望实现习近平总书记对立法提出的“针对性、适用性、可操作性”要求,有效提升蚌埠地方立法的质量与效率。

小切口立法提升了法规的针对性

《蚌埠市大遗址保护条例》所聚焦的大遗址,是我们祖先以大量人力营造,长期从事各种活动的遗存。联合国《保护世界文化和自然遗产公约》将其定义为:从历史、美学、人种学或人类学角度看,具有突出的普遍价值的人类工程,或自然与人类的联合工程以及考古遗址地带。大遗址承载着丰富的历史信息和文化内涵,具有深厚的科学与文化底蕴,具有史料、艺术、文化、经济等多种价值。对于一个城市而言,大遗址还是其特有的环境景观,具有独特的旅游资源开发价值。双墩遗址、禹会村遗址、垓下遗址已被国务院文物行政部门列入国家大遗址保护项目库,它们是淮河流域几千年文明发展的物质见证,是淮河两岸遗存的最醒目的文明标志,是蚌埠特有的文化符号,对中国历史研究、蚌埠文化形象塑造及城市发展具有巨大的支持作用,需要精心呵护与管理。

同我国大部分遗址一样,蚌埠的大遗址多为土遗址,长期作用的自然力和人类的生产、生活对土遗址形成了较大的破坏力。大遗址保护一直是一个世界性难题。近年来,我市城乡快速发展、基础设施建设快速推进,已异常脆弱的大遗址本体及其环境风貌受到了持续的威胁。强化大遗址保护,抢救我市珍贵的文化遗产,显得尤为必要和紧迫。

上个世纪末,我国大遗址保护工作就已经拉开序幕。但由于《文物保护法》的大遗址保护规范较为原则概括,相关政策没有形成配套体系,全国各地难以有效处理大遗址保护中涉及大规模人口调控、征地、拆迁、环境整治、土地利用调整、产业结构调整等复杂问题,大遗址保护、规划等面临诸多障碍,保护工作难以有序开展。对大遗址保护进行单独立法,将大遗址保护措施赋予法律强制力和执行力,是新时代开展文物保护工作的重要保障。

首先,设区的市享有历史文化事项的立法权限。历史文化保护是《立法法》赋予设区的市的一项重要的立法事项,这意味着设区的市可以对人文遗迹、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石刻、壁画、重要史迹、代表性建筑、民族传统文化和习俗等历史文化事项进行单项立法。大遗址是人类历史发展中遗存下来的人文遗迹,是地方历史文化的重要组成,对其开展立法保护符合上位法的授权目的。

其次,设区的市的地方性法规可以弥补上位法缺陷,对大遗址保护进行更加细化的制度设计。《蚌埠市大遗址保护条例》为了保障执法工作的顺利进行,用诸多条款明确了市、县、乡镇人民政府的领导责任,并增设大遗址专门管理机构,专职负责大遗址的具体保护工作。同时明晰了市、县、区文化和旅游部门在大遗址保护中的职权与责任。权责分明的立法规范,避免了具体工作中可能发生的执法争议,为提高执法效率提供了有力的立法保障。

再次,地方性法规可以体现一个地方大遗址保护特点,设计出具有地方特色的治理策略。相比于其他地区的大遗址,商业性开发建设、盗掘等行为还不是当前蚌埠大遗址保护的突出问题。蚌埠的双墩遗址、禹会村遗址、垓下遗址等的共同特点是:位于农村地区,处于完全开放的状态,缺乏有效的机构化管理,是典型的农业地区的大遗址遗存。其面临的危害风险一方面来源于自然侵蚀,如雨水冲蚀、遗址坍塌;另一方面来源于人类活动的破坏,如农作物种植、建筑物建设、生产性取土等。因此,地方性法规就要针对这些问题进行破题。《蚌埠市大遗址保护条例》明确提出,村民、居民要逐步迁出大遗址保护范围,用以控制人类生产生活对大遗址造成的破坏。同时,还针对农村活动情况,明确禁止大遗址保护范围和建设控制地带进行的种树、取土、打井、挖沟、开塘、平整土丘、深翻土地、建坟修墓、建设相关农业设施等农村常见的生产生活行为,并通过兜底条款,将可能产生的其他破坏行为纳入禁止性范畴。这些精准的条款设计,针对蚌埠大遗址保护工作的痛点难点,靶向治疗,具有突出的地域性、适用性。

简单立法体例提升了法规的适用性

《蚌埠市大遗址保护条例》共27条,是现行蚌埠地方性法规中条款最少的一部法规。法规不设目录、章节,没有总则、分则、附则的结构设计,各部分也不用标题概括,只用条款形式表现法规内容。这种采用一般立法结构的构造方式,呈现出简单立法体例的特点。

立法采用何种法的结构,与立法项目的大小、法律规范调整对象范围的宽窄有紧密关系。以《蚌埠市城市管理条例》为例,蚌埠市民的生产生活既有时代特点,也有地方文化特色,因此城市管理立法就要对这些共性和个性问题予以积极回应。因此法规规范事项十分具体,既有城市道路、公共设施、车辆、摊点、广告、施工场地、餐饮经营场所的生产性规范设定,也有公共场所禁烟、广场舞、健步走、生活垃圾处理、公厕管理使用、饲养宠物、祭祀活动等城市生活的规范设计。如此繁杂的事项必须分类,否则结构不清晰,会影响法规的适用。

复杂结构因其法规结构标准,规范内容全面,较易实现与上位法的统一,是近年来地方立法采用的主要立法形式。但其立法难度大,立法时间较长,加之结构设计复杂,使得法律文本较为冗长。尤其是事多面广,考虑到法规的体量,不能事无巨细,因此很多事项只能一笔带过,难以明确更加细化的操作性规范。《蚌埠市城市管理条例》出台后,《蚌埠市养犬管理条例》《蚌埠市城市生活垃圾管理条例》相继颁布,就是要对城市管理中的具体行为进行更加精细化的设计,为城市管理的执法活动提供更具操作性和执行性的依据。

《蚌埠市大遗址保护条例》是蚌埠第一部采用一般立法结构的地方性法规。法规省略了目录、章节等非必备要件,所有规范以条款形式呈现。除了立法依据、立法宗旨、适用范围、生效时间四个非规范性条款外,其他24个条文都指向具体的执法守法行为,对管理机关、其他组织和个人提供了清晰的行为指引。法规明确了管理机关的职责权能,设定了其他组织个人的保护权利及义务,禁止了影响大遗址安全的具体活动,并设定了违反职权及义务规定的法律责任。法规尽可能地缩减原则性、倡导性规范,直入主题,设计规则。“市、县人民政府应当依法做好大遗址保护规划的组织编制工作”“大遗址专门管理机构应当加强对大遗址有关文物、资料的征集和收藏,并建立保护档案”,诸如此类的句式表达,清晰地明确了相关主体的职权、义务与责任。

这是“小快灵”立法产生的效果。“小快灵”式立法实现了小投入,大产出,可谓简约而不简单。

精巧的立法体量提升了立法效率

2019年,蚌埠市人大常委会开启了《蚌埠市大遗址保护条例》的立法调研。2020年4月,市文化和旅游局作为立法起草单位完成了法规初稿,正式向社会征求修改意见。2020年8月,法规草案提请市人大常委会一审。2021年4月,市人大常委会就法规草案修改稿再次向社会征求意见。2021年5月11日,法规经过市人大常委会二审,获得通过。2021年5月28日,法规获安徽省人大常委会批准。整个立法过程前后历时一年多时间,除去疫情的影响,从立法速度上看,相对其他大块头法规,《蚌埠市大遗址保护条例》保持了较快的立法节奏。

垓下遗址。 资料图片

上个世纪90年代,我国各级立法工作就将提高立法速度作为一个重要的工作目标,这是基于当时法律供给不足,为了弥补法律空白而提出的权宜之计。为此,我国各级立法普遍采用了“宜粗不宜细”的技术战略,制定出的法律法规比较粗略,细节设计欠缺,缺乏一定的执行性。随着时代的发展,人民群众对法律法规的质量有了更高需求。正如习近平总书记所说,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”因此,新时代新阶段,立法机关必须改变以往的粗放式立法思维,坚持问题导向,确立精细立法的新思维,以精细化的条款设计,创造高质量的法律法规,更好地回应社会关切,解决国家治理和社会治理中的痛点难点。

如何实现立法既有质量,又有效率?“宜粗不宜细”的效率优先的历史经验已无法借鉴,而有质量的立法又不能牺牲效率。要实现两个目标的统一,只有走改革创新之路,以新的工作方式和工作方法迎接时代挑战。“小快灵”式立法,很好地回应了这个立法难题,即以小视角切入,采用简单立法结构,强化法条的操作性、执行性,不求体系完整,而求务实管用。因为没有体系限制,立法者可以避开一些矛盾集中、难以协调的社会关系,选择那些能调整的关系进行规范,成熟几条定几条,由此缩短了立法时间,降低了立法成本。法规的操作性强,实施效果就会好。好用、管用、解决实际问题、回应人民群众关切的法就是高质量的立法。

《蚌埠市大遗址保护条例》正是基于立法质量和立法效率的双重工作要求,以解决蚌埠大遗址保护中的具体问题为目标,针对大遗址保护中的疏漏环节,设计应对策略。如针对管理机关权责交叉、边界不清、遇事推诿、执行不力等问题,不惜笔墨,用14个法条明确了各级人民政府、大遗址专门管理机构、政府文化和旅游部门的具体职责,并为可能出现的履职不力,在法律责任部分,首先设定了有权机关、主管人员及其他直接责任人员的法律责任。这种大篇幅、多法条,针对一项现实问题的立法,看似立法比例欠均衡,恰恰体现出“小快灵”式立法“稳、准、快”“精、细、实”的效率优势。同时,对农业地区大遗址保护难题,法规第9条清晰列举了农村生产生活中常见的可能影响大遗址安全的活动,并予以禁止,并在法规第24条,明确了公民组织违反上述规定需要承担的法律责任。看似不够完整全面的立法设计,正凸显了“小快灵”式立法的优势,即直面现实问题,突出地方特色,不求大而全,只求务实管用。“小快灵”式立法有望成为突破地方立法效能不足屏障的有效方案。

(作者系市委党校公共管理教研部主任、副教授,此文系2020年度安徽省党校(行政学院)系统重点课题成果,项目编号QS202018)

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